NOTĂ DE FUNDAMENTARE

la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 75/2018 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul protecției mediului și al regimului străinilor

Secţiunea 1. Titlul prezentului act normativ

Ordonanţă de urgență a Guvernului pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul protecției mediului și al regimului străinilor

Secţiunea a 2-a. Motivul emiterii prezentului act normativ

Descrierea situaţiei actuale  . Sistemul instituțional de mediu actual este fundamentat pe o serie de argumente pragmatice rezultate din experiența acumulată de la înființarea instituțiilor de mediu în România și cu precădere în ultimii 10 ani, din practica unor țări din UE și din proiectele internaționale privind consolidarea capacității instituționale a autorităților de mediu de care a beneficiat Ministerul Mediului în perioada de preaderare.

I.  Sistemul de emitere a autorizațiilor / autorizațiilor integrate de mediu se desfășoară pe două paliere: la nivel local și la nivel central, în sensul că activitățile economice cu impact semnificativ asupra mediului amplasate pe raza unui singur județ beneficiază de o procedură de reglementare derulată de agenția pentru protecția mediului județeană, iar pentru activitățile nucleare sau de minerit, procedura este derulată de către Ministerul Mediului sau prin delegare de către ANPM sau APM local.

Autorizațiile/autorizațiile integrate de mediu emise au valabilitate de 5 ani, respectiv de 10 ani. Procedurile de emitere a unor noi autorizații/autorizații integrate de mediu desfășurate de-a lungul ultimilor 10 ani (de la momentul aderării României la UE) au pus în evidență faptul că pentru cele mai multe activități condițiile inițiale de mediu nu au fost modificate și nici condițiile și modul de operare nu au impus modificări substanțiale ale actelor de reglementare.

Spre exemplu, autorizația activităților nucleare se aprobă prin hotărâre a Guvernului. Practic, pentru aceasta activitate, o dată la 5 ani, se desfășoară două procese: procedura de emitere a autorizației de mediu și procedura de aprobare prin hotărâre a Guvernului, în condițiile în care activitățile nucleare sunt activități care au impactul cel mai scăzut asupra mediului. 

Emisiile generate de cele mai mari instalaţii industriale reprezintă o parte considerabilă din totalul emisiilor principalilor poluanţi atmosferici cu efecte importante asupra mediului, respectiv din emisiile în apă şi sol, cărora li se adaugă deşeurile generate dar şi consumul de energie.

Posibilitatea de a controla activitatea instalaţiilor industriale astfel încât emisiile, deşeurile rezultate şi consumurile de energie să fie cât mai mici a făcut obiectul unei legislaţii la nivelul Uniunii Europene, care a condus în cele din urmă la adoptarea Directivei 2008/1/CE (IPPC) privind prevenirea şi controlul integrat al poluării. Aceasta stabilea principiile pentru autorizarea şi controlul instalaţiilor bazate pe o abordare integrată şi aplicarea celor mai bune tehnici disponibile (BAT), care sunt cele mai eficiente tehnici pentru a atinge un nivel ridicat de protecţie a mediului, luând în considerare costurile şi beneficiile.

Pentru conformarea la prevederile Directivei IPPC, în procesul de negociere pentru aderarea României la UE, la data finalizării negocierilor, au fost inventariate la nivel naţional un număr de 716 de instalaţii IPPC, din care 195 de instalaţii cu perioadă de tranziţie şi 521 de instalaţii fără perioadă de tranziţie, majoritatea fiind autorizate în perioada 2007-2008. Cele 195 de instalaţii pentru care s-au obţinut perioade de tranziţie au avut termene de conformare cuprinse între 31.12.2008 şi 31.12.2015, aceste derogări fiind prevăzute în Tratatul de Aderare al României la Uniunea Europeană. Îndeplinirea angajamentelor asumate de România în ceea ce priveşte Capitolul 22 Mediu este  o obligaţie ce revine atât administratiei publice centrale şi locale, cât şi agenţilor economici care operează instalaţii cu impact semnificativ asupra mediului. Astfel, începând cu anul 2007, atât operatorii economici cât şi autorităţile pentru protecţia mediului au depus eforturi susţinute pentru emiterea autorizaţiilor de mediu/autorizaţiilor integrate de mediu prin care se stabilesc condiţiile de funcţionare în acord cu legislaţia europeană. Cele mai multe dintre aceste instalaţii au realizat investiţiile pentru conformare şi au obţinut o autorizaţie integrată de mediu, cu o valabilitate de 10 ani, conform Ordinului nr. 818/2003 pentru aprobarea Procedurii de emitere a autorizaţiei integrate de mediu, cu modificările și completările ulterioare, fiind la nivelul bunelor practici existente pe teritoriul Uniunii Europene, şi, astfel, ca urmare a expirării perioadei de valabilitate, cele mai multe au fost actualizate sau sunt în procedură de obţinere a autorizaţiei integrate de mediu.

În anul 2010, din necesitatea revizuirii legislaţiei privind instalaţiile industriale, în vederea simplificării şi clarificării dispoziţiilor existente şi a reducerii sarcinilor administrative care nu sunt necesare, Comisia Europeană a adoptat Directiva 2010/75/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 24 noiembrie 2010 privind emisiile industriale (prevenirea și controlul integrat al poluării), în urma unui amplu proces de reformare, directivă care a preluat prevederile Directivei 2008/1/CE (IPPC) şi care stabileşte principiile de autorizare şi control a instalaţiilor cu un potenţial ridicat de poluare pe baza unei abordări integrate şi aplicarea celor mai bune tehnici disponibile (BAT), precum şi prevederile altor 6 directive europene privind emisiile de poluanţi în aer şi pe sol şi care este transpusă, din anul 2013, în legislaţia naţională prin Legea nr. 278/2013 privind emisiile industriale, cu modificările și completările ulterioare. Ţinând cont de faptul că prima obligaţie a Legii nr. 278/2013, cu modificările și completările ulterioare, este aceea de deţine o autorizaţie integrată de mediu, procesul de implementare a prevederilor acestei legi este cuantificat prin emiterea autorizaţiilor integrate de mediu.

În urma analizării situaţiei privind modul de implementare a prevederilor Legii nr. 278/2013, s-a constatat faptul că existenţa unei insuficiente capacităţi instituţionale poate determina neîncadrarea în termenele stabilite pentru atingerea obiectivelor specifice din motive neimputabile, cu riscul apariţiei situaţiilor în care Comisia Europeană declanşează procedura de infringement.

II. În prezent, ariile naturale protejate care nu necesită structuri de administrare sunt atribuite în custodie unor entități (ONG-uri, societăți comerciale, instituții de învățământ - cercetare, etc.), conform Ordinului nr. 1447/2017 privind aprobarea Metodologiei de atribuire în administrare şi custodie a ariilor naturale protejate. Astfel, ariile naturale protejate sunt gestionate în mod neunitar de către aceștia, apărând astfel proiecte blocate, avize eliberate cu întârziere, avize neconforme cu legislația în vigoare, interpretări excesive și neunitare ale legislației.

Majoritatea termenelor de realizare a proiectelor de infrastructură sunt prelungite, amânate sau chiar proiecte blocate din cauza  lipsei de cooperare și comunicare cu custozii actuali, datorită neobligativității acestora de transmitere a informațiilor privind situația din teren și astfel apar în faza de implementare a proiectelor chestiuni suplimentar identificate, care nu au putut fi prevăzute de la nivelul studiului de fezabilitate și nu din cauza normelor legale (măsurilor de conservare impuse).

Astfel, în vederea eficientizării realizării proiectelor de infrastructură este necesară preluarea custodiei ariilor naturale protejate care necesită custode de către Agenția Națională pentru Arii Naturale Protejate, în vederea unei gestionări unitare a acestor arii naturale protejate și a realizării proiectelor de infrastructură cu finanțare europeană în cadrul financiar 2014 – 2020.

Este necesară stabilirea unui cadru comun privind luarea deciziilor la nivel interinstituțional, între reprezentanții ministerelor și cei ai Agenției Naționale pentru Arii Naturale Protejate care să urmărească integrarea măsurilor de conservare din faza de proiectare  și identificarea alternativelor și selectarea optimă a acestora, pentru evitarea blocării proiectelor de infrastructură.

Totodată, în prisma nevoii de corelare a dezvoltării spațiale a localităților din ariile naturale protejate cu nevoile de mobilitate si transport ale persoanelor si marfurilor, este esențial identificarea unor măsurile suplimentare referitoare la o infrastructură ecologică mai extinsă, respectiv  crearea unei rețele planificate în mod strategic de zone naturale și seminaturale și alte elemente de mediu, concepută și gestionată pentru a oferi o gamă largă de servicii ecosistemice. Aceste măsuri de infrastructură ecologică trebuie să fie incluse în viitoarea planificarea financiară multianuală, în cazul în care contribuie la coerența ecologică a rețelei Natura 2000, inclusiv în context transfrontalier, și la obiectivul de menținere sau de readucere la un stadiu corespunzător de conservare a speciilor și a habitatelor vizate și trebuie inventariate, prioritizate și centralizate de către ANANP.

În conformitate cu obiectivele Directivei UE privind habitatele (Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică) care stă la baza rețelei Natura 2000, statele membre au obligativitatea implementării ”măsurilor de menținere sau readucere la un stadiu corespunzător de conservare a habitatelor naturale și a speciilor” de importanță la nivelul UE, ținând totodată seama „de condițiile economice, sociale și culturale, precum și de caracteristicile regionale și locale”.

Conform articolul 8 alineatul (1) din Directiva privind habitatele, statele membre au obligația să trimită Comisiei, după caz, estimări privind nivelul cofinanțării din partea Uniunii Europene pe care îl consideră necesar pentru a-și putea îndeplini următoarele obligații în legătură cu Natura 2000: ”adoptarea măsurilor de conservare necesare, inclusiv, după caz, a planurilor de gestionare adecvate, speciale sau incluse în alte planuri de dezvoltare”, precum și ”stabilirea actelor administrative sau a clauzelor contractuale adecvate în conformitate cu necesitățile ecologice ale tipurilor de habitate naturale din anexa I sau ale speciilor din anexa II prezente pe teritoriul respectivelor situri”. Cadrul de acțiune prioritară (CAP)  pentru Natura 2000, se concentrează, prin urmare, pe identificarea acelor nevoi și priorități de finanțare care sunt direct legate de măsurile specifice de conservare stabilite pentru siturile Natura 2000, în vederea atingerii obiectivelor de conservare la nivel de sit pentru acele specii și tipuri de habitate pentru care siturile au fost desemnate [astfel cum se prevede la articolul 6 alineatul (1) din Directiva privind habitatele].

Având în vedere că administrarea ariilor naturale protejate din rețeaua Natura 2000, inclusiv ariilor de protecție specială (SPA) desemnate în temeiul Directivei 2009/147/CE privind păsările, este neunitară și  dispersată, fiind realizată în momentul de față de diferiți custozi, arătând un nivel scăzut în prioritizarea măsurilor de conservare și identificarea nevoilor de finanțare și implementare a acestora.

În prezent, conform contractului de custodie, anexa nr. 8 a Ordinului nr. 1447/2017 privind aprobarea Metodologiei de atribuire în administrare şi custodie a ariilor naturale protejate, art. 8 “încetarea contractului de custodie”, la litera e) este prevăzut că acesta încetează de drept “în cazul în care prin modificarea legislaţiei specifice se va impune o altă modalitate de administrare”.

Menționăm că menținerea situației actuale duce la nerealizarea proiectelor de infrastructură cu finanțare europeană în cadrul financiar 2014 – 2020. Totodată, administrarea neunitară a ariilor naturale protejate poate conduce la neabsorbția fondurilor alocate pentru biodiversitate prin axa 4.1 din Programul Opreațional Infrastructura Mare.

III. În  prezent, potrivit art. 4 alin.(2) lit.d) din Ordonanța Guvernului nr. 25/2014 privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative privind regimul străinilor în România, avizul de angajare este eliberat sub condiția ca angajatorul să nu fi fost sancţionat potrivit art. 36 alin. (1) din prezenta ordonanţă, art. 260 alin. (1) lit. e) din Codul muncii sau potrivit art. 9 alin. (1) lit. a) din Hotărârea Guvernului nr. 500/2011 privind registrul general de evidenţă a salariaţilor, cu modificările ulterioare, în ultimii 3 ani anteriori depunerii cererii.

Având în vedere că ne aflăm în plin sezon estival, sezon în care, principalele activități din domeniul turismului și al construcțiilor, domenii importante ale economiei românești sunt în plină desfășurare, este necesar ca prezentul demers legislativ să fie adoptat în regim de urgență pentru a veni în sprijinul agenților economici care activează în aceste domenii.

11 În cazul proiectelor de acte normative care transpun legislaţie comunitară sau creează cadrul pentru aplicarea directă a acesteia

Actul normativ nu se referă la acest subiect.

2.Schimbări preconizate

I.  Prin prezentul act normativ se propune ca valabilitatea autorizațiilor de mediu și a autorizațiilor integrate de mediu să nu mai fie cuantificată în timp (5 ani, respectiv 10 ani), ci să țină cont de constanța funcționării activităților economice la parametrii inițiali, dar cu aplicarea unei vize anuale de către autoritatea de mediu. În acest fel se evită funcționarea fără autorizație de mediu valabilă (procedura de emitere a unei autorizații noi depinde de factori independenți de autoritate și de operatorul economic, cum ar fi, de exemplu, elaboratorul documentației care stă la baza unei noi autorizații). Mai mult decât atât, această viză anuală, care va fi aplicată urmând o procedură aprobată prin ordin al ministrului mediului, va eficientiza și simplifica controlul conformării activităților economice la condițiile de mediu, având în vedere evaluarea anuală care trebuie efectuată atât de operator, cât și de autoritatea de mediu competentă.

Aceste modificări vor conduce la închiderea unor proceduri de infringement și, de asemenea, vor preveni deschiderea unor noi proceduri de infringement de către Comisia Europeană împotriva României pentru neaplicarea unitară a procedurilor de reglementare, precum și pentru funcționarea unor operatori economici fără autorizație/autorizație integrată de mediu valabilă.

De asemenea, modificarea valabilității autorizațiilor de mediu și a autorizațiilor integrate de mediu va conduce pentru multe activități economice la obținerea fondurilor europene pentru modernizarea sau pentru aplicarea unor tehnologii moderne într-un mod mai facil și mai transparent (de exemplu ferme de animale, depozite de deșeuri etc.).

Sistemul de autorizare propus va conduce la respectarea condițiilor de mediu de către operatorii economici, dat fiind că cel puțin o dată pe an vor fi supuși verificărilor de conformare, verificărilor de funcționare, și nu în ultimul rând verificărilor referitoare la menținerea calității mediului la starea inițială. În concluzie, operatorul economic va funcționa într-un mod corect și cu respectarea condițiilor de mediu impuse, la un înalt nivel tehnologic.

Modificarea perioadei de valabilitate a autorizaţiei integrate de mediu de la 10 ani la o perioadă de valabilitate pe toată durata desfăşurării activităţii, prin acordarea unei vize de funcţionare anuală, va duce la dezvoltarea unui comportament permanent al operatorului economic care să fie îndreptat către prevenirea poluării, către îmbunătăţirea performanţelor de mediu şi către gestiunea eficientă a resurselor. De asemenea, această modificare va reduce costurile operatorilor economici, care nu mai trebuie să parcurgă proceduri complexe de obţinere a unei noi autorizaţii integrate de mediu din cauza necesităţii prezentării unor documentaţii ample.

Ţinând cont că numărul instalaţiilor industriale inventariate în baza prevederilor Directivei 2010/75/UE este mare, având o tendinţă crescătoare comparativ cu anii precedenţi, la nivelul anului 2017 fiind inventariate 978 de instalaţii care cad sub incidenţa Capitolul II „Dispoziții aplicabile activităților prevăzute în anexa nr. 1”, așa numitele instalații IPPC, 715 de instalaţii care cad sub incidenţa Capitolului V „Dispoziții speciale aplicabile instalațiilor și activităților care utilizează solvenți organici”, așa numitele instalații COV,  precum și 29 de instalaţii care cad sub incidenţa Capitolului IV „Dispoziții speciale privind instalațiile de incinerare a deșeurilor și instalațiile de coincinerare a deșeurilor”, așa numitele instalații de incinerare și coincinerare, întreruperea funcţionării unui număr semnificativ de instalaţii pe motivul lipsei deţinerii autorizaţiei de mediu/autorizaţiei integrate de mediu ar avea un impact negativ atât asupra rezultatelor economice, cât şi asupra forţei de muncă.

II. Prin măsurile propuse, în cadrul procedurilor de reglementare pentru dezvoltarea proiectelor de infrastructură mare se vor elimina blocajele, amânările sau prelungirile nejustificate de emiterea/neemiterea avizului de către custozii actuali astfel încât ANANP va uniformiza procedurilor de emitere a avizelor.

Preluarea atribuțiilor de la custozi de către ANANP, va duce la suplimentarea bugetului de stat prin tarifele stabilite pentru emiterea avizelor și pentru desfășurarea unor activități în ariile naturale protejate.

Totodată se asigură simplificarea circuitului decizional, prin dispunerea cu celeritate a activităţii de emitere a avizelor aferente activităţii Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Mediului.

În considerarea faptului că elemente mai sus prezentate vizează interesul general public şi constituie situaţii de urgenţă şi extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, se impune aprobarea acestui act normativ care să soluţioneze problemele în regim de urgenţă în temeiul art. 115 alin. (4) din Constituţia României, republicată.

Toate aspectele sus menționate conduc la eliminarea blocajelor apărute în implementarea proiectelor de infrastructură  de transport de interes naționl şi implicit la respectarea angajamentelor asumate de Guvernul României privind absorbţia fondurilor europene.

Măsurile propuse nu afectează, sub nicio formă, în aplicare, dreptul fundamental la garantarea proprietăţii, nu aduc atingere siguranţei în construcţii, nu afectează securitatea şi sănătatea persoanelor, patrimoniul cultural naţional precum şi nu afectează normele de protecţia a mediului.

Măsurile propuse de modificare legislativă au impact pozitiv asupra măsurilor de conservare impuse in ariile naturale protejate.

Totodată, aceste modificări conduc la eliminarea blocajelor în implementarea proiectelor de infrastructură și asigură o comunicare eficientă și rapidă interinstituțională la nivel central.

III. Prin prezentul act normativ se modifică art. 4 alin. (2) litera d) din Ordonanța Guvernului nr. 25/2014 privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative privind regimul străinilor în România în sensul stabilirii unui termen de 6 luni ca perioadă în care angajatorul să nu fi fost sancționat.

Termenul de 6 luni reprezintă un termen rezonabil pentru respectarea principiului proporționalității și pentru corectarea unui comportament al operatorului economic.

De asemenea, soluția are în vedere că fluctuația pieții muncii în întreaga Uniune Europeană necesită reacții și adaptări rapide, astfel că factorul timp devine un element determinant în activitatea oricărei companii.