Nota de Fundamentare -HG nr.1076/03.12.2014

Hotărâre 1076/2014-12-03

Guvernul României pentru aprobarea Strategiei privind mai buna reglementare 2014-2020

Monitorul Oficial al României nr 917 din 2014-12-17

NOTĂ DE FUNDAMENTARE

la Hotărârea Guvernului nr. 1076/2014 pentru aprobarea Strategiei privind mai buna reglementare 2014-2020

Secţiunea 1 - Titlul prezentului act normativ

HOTĂRÂRE pentru aprobarea Strategiei privind mai buna reglementare 2014-2020

Secţiunea a 2-a - Motivul emiterii actului normativ

1. Descrierea situaţiei actuale. Politicile privind mai buna reglementare constituie una dintre componentele procesului de modernizare a administrației publice. Calitatea, frecvența și profilul reglementării indică nivelul de performanță a administrației publice și a capacității acesteia de a iniția, fundamenta și implementa politici publice. Inițiativele care se înscriu în coordonatele acestui gen de politici vizează asigurarea premiselor unei dezvoltări socio-economice durabile. Politicile privind mai buna reglementare constituie o condiție a bunei guvernări din punct de vedere al eficienței, eficacității dar și al nivelului de democratizare.

Principalele teme ale politicilor privind mai buna reglementare sunt:

Îmbunătățirea cadrului de reglementare – se referă la măsuri care vizează îmbunătățirea instrumentelor de implementare a politicilor publice (actele normative, procedurile etc.);

Calitatea reglementărilor – realizarea analizelor de impact în scopul fundamentării politicilor publice/actelor normative;

Îmbunătățirea procesului de consultare a părților interesate în ceea ce privește stabilirea conținutului diferitelor inițiative de politici publice;

Capacitatea administrativă – îmbunătățirea pregătirii funcționarilor publici și a celor implicați în elaborarea reglementărilor și a analizelor de impact.

Odată cu aderarea la Uniunea Europeană (UE), Guvernul României a adoptat un set de reforme în acest domeniu. Acestea s-au suprapus cu cele de reformă a administrației publice și au vizat în special calitatea reglementărilor și capacitatea administrației publice de a dezvolta și coordona politicile publice inițiate de Guvern. Au fost dezvoltate măsuri de îmbunătățire a modului în care sunt elaborate politicile publice și reglementările, precum și a calității managementului implementării acestora atât înainte de inițiere, cât și după implementare.

Conform statisticilor, după primul val de reforme inițiate în 2005, România continuă să se situeze pe ultimul loc în Europa în ceea ce privește eficiența guvernării. Această poziție este dată de valoarea unui indicator care ia în considerare, printre altele, capacitatea administrației publice locale și centrale, în funcție de caracteristicile sistemului de reglementare, a imparțialității acestuia, respectiv a calității serviciilor publice furnizate. Comparativ cu alte state europene, în special în zona Europei de Est, se constată că evoluția acestui indicator nu s-a modificat substanțial în ultimii 10 ani, România situându-se constant pe ultimul loc.

Reformele inițiate în România în ultimii 10 ani, în special ca urmare a unor recomandări/condiționalități ale unor instituții ca Banca Mondială, SIGMA OECD/Comisia Europeană (CE) sau Fondul Monetar Internațional (FMI), au formulat coordonatele drumului de parcurs pentru asigurarea capacității administrative corespunzătoare unei dezvoltări socio-economice durabile, în concordanță cu ritmul de dezvoltare al altor state mai dezvoltate din Europa. În ultima perioadă de programare 2007-2013 capacitatea administrativă a fost principalul subiect al unui Program Operațional, ceea ce a permis dezvoltarea unor proiecte de reformă ale căror rezultate ar fi trebuit să influențeze pozitiv evoluția acestui indicator. În ciuda faptului că Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative a înregistrat al doilea scor (după Programul Operațional Regional) în ceea ce privește rata absorbției, valoarea indicatorului menționat mai sus nu s-a modificat substanțial, ba chiar a cunoscut o scădere față de anii anteriori.

Un alt set de date relevante pentru temele politicilor privind mai buna reglementare sunt cele utilizate în rapoartele Doing Business elaborate de Banca Mondială și sunt utile în special mediului de afaceri. Datele furnizate în cadrul acestor rapoarte despre mediul de reglementare din diferite state ale lumii pot fi socotite drept barometre pentru mediul de investiții și pentru derularea de afaceri în aceste state. Pozițiile pe care le ocupă diferitele state în clasamentele elaborate în cadrul acestor rapoarte se bazează pe o serie de indicatori specifici, referitori preponderent la caracteristici ale mediului de reglementare din statele analizate. Acești indicatori se referă, de exemplu, la procedurile pentru începerea unei afaceri (în această categorie sunt cuprinși indicatori precum numărul de proceduri, sau de zile necesare pentru parcurgerea acestora), procedurile pentru emiterea autorizației de construire sau procedurile pentru plata taxelor. Valorile agregate ale acestor indicatori determină poziția ocupată de un anumit stat într-un clasament mondial și cuantifică gradul de atractivitate a mediului de afaceri din statele respective.

Mai buna reglementare vizează inclusiv identificarea unor măsuri care să conducă la îmbunătățirea valorilor acestor indicatori, implicit la o creștere a atractivității mediului de afaceri pentru investiții, cu implicații directe asupra nivelului de dezvoltare socio-economică a statului respectiv. Evoluțiile valorilor acestor indicatori plasează România pe locul 73 din 189 de state (”Doing Business 2014”, Banca Mondială). Această poziție este identificată prin agregarea unor categorii de indicatori specifici. Pentru valorile fiecăreia dintre aceste categorii de indicatori sunt formulate clasamente separate. De exemplu, pentru indicatorul care se referă la procedurile privind emiterea de autorizații de construire, România ocupă în anul 2014 locul 134, în timp ce valoarea indicatorului privind procedurile de începere a unei afaceri o plasează pe locul 60 (în coborâre cu 5 poziții față de anul 2013). O situație asemănătoare se înregistrează și în cazul categoriei de indicatori care se referă la plata taxelor.

Problema reformei administrației publice s-a regăsit constant, începând cu anul 2000, pe agenda tuturor guvernelor, fiind preluate în programul de politici publice toate recomandările formulate pe parcurs de instituțiile financiare internaționale. Ultima strategie de reformă a administrației publice a fost formulată în 2004 pentru un orizont de timp de 2 ani (până în 2006). Ea a fost, ulterior, continuată prin direcțiile de acțiune formulate în Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative. În ciuda acestor inițiative, pentru intervalul 2006 - 2013 se constată lipsa unui impact măsurabil prin modificarea pozitivă a scorului amintit privind eficiența guvernării.

Direcțiile de reformă a administrației publice au rămas neschimbate față de cele formulate în strategia de accelerare a reformei administrației publice (2004-2006). În aceste condiții este util a menționa direcțiile de reformă propuse de această strategie deoarece, fiind elaborată în pragul aderării la UE și ca urmare a recomandărilor formulate în rapoartele de țară, reprezintă un reper tematic de bază al reformei administrației publice în România în ultimii 10 ani. Inițiativele ulterioare (hotărâri de guvern, ordonanțe sau modificări ale legislației primare) au fost preponderent orientate în funcție de ariile de intervenție identificate în această strategie. Principalele direcții de acțiune ale strategiei sunt:

Reforma formulării politicilor publice;
Descentralizarea administrației publice;
Reforma funcției publice.

Primului pilon i-a corespuns o serie de inițiative dezvoltate în special de Secretariatul General al Guvernului (SGG). Acestea au fost plasate generic sub titulatura de reformă a formulării politicilor publice, dar profilul acestora a depășit uneori limitele conceptuale ale acestei teme. Deseori anvergura măsurilor și a implicațiilor acestora a depășit aria formulării politicilor publice, consecințele măsurilor inițiate fiind de natură să creeze premisele unor modificări de profunzime în structura administrației publice. Aceste inițiative au vizat:

Procesul de formulare a politicilor publice (dezvoltarea de proceduri, manuale, ghiduri privind formularea politicilor publice, a analizelor de impact, a unei metode de măsurare a costurilor administrative) – Procedurile de formulare a politicilor publice, deși recomandate explicit în rapoartele elaborate de experții Băncii Mondiale și adoptate prin hotărâre de Guvern, presupun existența unei culturi a transparenței la nivelul administrației, concomitent cu una a participării active și informate a societății civile la actul guvernării. Implicațiile implementării unor astfel de proceduri s-au dovedit mai ample decât influența exercitată de adoptarea lor prin decizie guvernamentală. Un proces eficient și democratic de formulare și implementare a politicilor publice presupune un nivel de dezvoltare a raporturilor între aparatul administrativ și cetățeni care nu poate fi obținut printr-o singură reglementare;
Coordonarea și managementul politicilor publice (planificarea strategică și bugetarea pe programe) – măsurile corespunzătoare acestei teme au vizat standardizarea planificării strategice ca premisă a introducerii bugetării pe programe (bugetarea multianuală). Acest tip de bugetare, la fel ca și utilizarea planificării strategice ca instrument de management, presupune mai mult decât modificarea unor proceduri, anume schimbarea de viziune asupra modului de concepere și mai ales execuție, monitorizare și evaluare a cheltuirii bugetului în raport cu un set de obiective de politici publice propuse în cadrul unor planuri strategice instituționale. Aceste inițiative presupun de asemenea implicarea susținută a Ministerului Finanțelor Publice (MFP);
Dezvoltarea capacității administrative (crearea de mecanisme și dezvoltarea resurselor umane în vederea implementării reformei).

Politicile privind mai buna reglementare au fost asociate primului pilon al acestei inițiative. Chiar dacă nu sunt menționate explicit în cadrul acestei strategii, o parte din politicile privind buna reglementare au fost inițiate în România, în special în perioada de după aderarea la UE, în cadrul Strategiei privind mai buna reglementare 2008-2013.

Experiențele și analizele anterioare au relevat că principala problemă cu care se confruntă aplicarea unor politici privind mai buna reglementare la nivelul administrației publice centrale românești constă în dificultatea de a valorifica orientarea către rezultate în activitățile de concepere, implementare și evaluare a politicilor publice, respectiv a reglementărilor. Această dificultate este determinată de persistența unei tradiții legalist-procedurale în alegerea instrumentelor pentru îndeplinirea acestor activități. Cutumele în administrația românească indică un interes crescut pentru invocarea procedurilor, chiar și atunci când nu sunt relevante pentru atingerea rezultatelor. Accentul pe păstrarea unui control excesiv de riguros asupra elementelor de input (proceduri laborioase de alocare a resurselor, etape administrative redundante, controale ”încrucișate” cu solicitări și standarde diferite etc.) denotă o abordare orientată mai degrabă asupra mijloacelor de obținere a unor rezultate de politici publice și mai puțin asupra rezultatelor propriu-zise.

Principalul risc pe care îl prezintă în administrația românească un astfel de set de politici de meta-reglementare este ca inițiativele în această direcție să fie asimilate unor simple proceduri, fără ca acest demers să fie asociat cu scopul pentru care au fost create: creșterea calității actului guvernării prin îmbunătățirea instrumentelor sale. Politicile de meta-reglementare, respectiv efortul de a crea mecanisme la nivel central pentru îmbunătățirea reglementării, ar putea fi la rândul lor considerate drept piedici într-un management eficient al politicilor publice. Principala provocare în acest sens este de a armoniza obiectivele de performanță ale managementului politicilor publice în cadrul administrației publice cu procesul uneori laborios, dar democratic, prin care acestea devin în mod real fundamentate, transparente, respectiv accesibile pentru cetățeni, pe tot parcursul elaborării, implementării și evaluării lor.

Din analiza procesului de implementare a ultimei strategii privind mai buna reglementare 2008-2013, dar și a situației actuale a procesului de reglementare de la nivel central, pot fi formulate următoarele probleme:

Confuzia între formularea politicilor publice și formularea propunerilor de acte normative.

Confuzia între planificarea strategică și formularea politicilor publice

Cadrul de monitorizare deficitar pentru politicile privind mai buna reglementare

Lipsa unui leadership real

Existența unor inițiative în administrația publică care, deși pot fi asimilate unor politici privind mai buna reglementare, nu au fost monitorizate ca atare.

2. Schimbări preconizate. Prezenta strategie își propune ca obiectiv principal îmbunătățirea principalului instrument de implementare a politicilor publice în România: actele normative, respectiv creșterea capacității în vederea asigurării unei calități ridicate a acestora.

Obiectivul general:

Îmbunătățirea calităţii instrumentelor de implementare a politicilor publice reprezentate de reglementări (acte normative, proceduri etc.), precum și a procesului de inițiere, adoptare, implementare și evaluare a acestora.

Obiective specifice

Simplificarea fondului activ al legislației;
Creșterea calității fluxului reglementărilor;
Dezvoltarea capacității administrative pentru implementarea politicilor privind mai buna reglementare.

Direcțiile de acțiune vor viza:

Simplificarea fondului activ al legislaţiei

Reducerea birocrației pentru mediul de afaceri

Creșterea calității fluxului reglementărilor

Fundamentarea actelor normative

-Elaborarea studiilor de impact extinse (full RIA) – (utilizarea Programului Anual de Lucru al Guvernului ca instrument de monitorizare a realizării studiilor de impact pentru reglementări) – una dintre activitățile propuse în strategia din perioada anterioară s-a referit la introducerea analizei de impact pentru reglementări. Pe parcursul implementării acesteia au fost elaborate manuale de elaborare a analizei de impact în diferite domenii. Experiența elaborării acestor tipuri de analize indică necesitatea introducerii unor analize extinse pe teme de politici publice punctuale, dar relevante ca impact. În perioada vizată de strategia 2014-2020 se impune inițierea elaborării unor studii de impact extinse. Această activitate va fi gestionată de CG pe baza cadrului instituțional existent;

-Introducerea măsurării ex-ante a costurilor administrative în evaluările ex-ante ale reglementărilor – exercițiul măsurării costurilor administrative derulat în etapa corespunzătoare strategiei 2008-2013 va fi continuat în perioada de implementare a prezentei strategii cu introducerea obligativității măsurării ex-ante a costurilor administrative pentru noile reglementări. Această activitate va fi gestionată de Departamentul pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii, Mediul de Afaceri și Turism în colaborare cu CG (operaționalizarea testului pentru IMM);

- Elaborarea unui Ghid practic de aplicare a normelor de tehnică legislativă, util și pentru standardizarea formulărilor utilizate de instituțiile care emit avize sau care prelucrează textele finale, strict din punct de vedere al normelor de tehnică legislativă (CL, MJ, CG, Secretariatul General al Camerei Deputaţilor, Secretariatul General al Senatului).