Nota de Fundamentare - OUG nr.62/27.08.2019

Ordonanţă de urgenţă 62/2019-08-27

Guvernul României pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2008 privind organizarea şi funcţionarea Sistemului naţional unic pentru apeluri de urgenţă şi pentru completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 111/2011 privind comunicaţiile electronice

Monitorul Oficial al României nr 725 din 2019-09-03

NOTĂ DE FUNDAMENTARE

la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2019 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2008 privind organizarea și funcționarea Sistemului național unic pentru apeluri de urgență și pentru completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 111/2011 privind comunicațiile electronice

Secţiunea 1.Titlul prezentului act normativ

Ordonanță de urgență pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2008 privind organizarea și funcționarea Sistemului național unic pentru apeluri de urgență și pentru completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 111/2011 privind comunicațiile electronice

Secțiunea a 2 - a. Motivul emiterii prezentului act normativ

Accesul la serviciul de urgență 112 trebuie asigurat în cele mai bune condiții la nivel european, la standarde ridicate de calitate. În acest context, accesibilitatea informațiilor de localizare a apelantului este considerată, la nivelul Uniunii Europene, o componentă deosebit de importantă privind funcționarea serviciilor de urgență. „Metoda de localizare cell-ID”, folosită încă pe scară largă la nivel european, a reprezentat un compromis între necesitățile de localizare a echipelor de intervenție și posibilitățile tehnice ale rețelelor de telefonie mobilă, acceptabil la nivelul anilor la care s-a adoptat Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2008 privind organizarea și funcționarea Sistemului național unic pentru apeluri de urgență, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 160/2008, cu modificările și completările ulterioare. Furnizarea unei zone de căutare uneori cu o rază de peste 35 km nu poate fi suficient de bună pentru echipele de intervenție chiar dacă aceste dimensiuni de raze estimative sunt caracteristice pentru zone puțin populate. Nici razele cu dimensiuni mai mici nu sunt, din nou, deseori de folos în zonele unde acestea apar, si anume în spații dens populate, din motive ușor de înțeles. Având în vedere neajunsurile sus-menționate ale sistemului de localizare implementat în prezent, considerăm imperios necesar ca, pe lângă „metoda de localizare cell-ID”, dispeceratele de urgență să poată beneficia, cel puțin în cazurile în care tehnologia o permite, de localizări cât mai aproape de poziția reală a persoanelor care solicită ajutorul prin intermediul apelurilor de urgență la 112. În acest sens, în acord cu evoluția tehnologică, este necesar a fi implementată urgent, suplimentar față de soluția existentă, tehnologia de localizare Google curentă (ELS - Emergency Location Service) care se bazează pe funcționalitatea AML - Advanced Mobile Location (AML/ELS),

1. Descrierea situației actuale. Prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2008, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 160/2008, cu modificările și completările ulterioare, și legislației secundare elaborate în baza acesteia de către Autoritatea Națională pentru Administrare și Reglementare în Comunicații (ANCOM), stabilesc un set de condiții tehnice privind furnizarea informațiilor de localizare a apelantului în cazul rețelelor publice mobile de comunicații electronice, astfel :

- furnizorii de rețele publice de telefonie au obligația de a pune la dispoziția sistemului naţional unic pentru apeluri de urgenţă (SNUAU) informații de localizare primară a apelantului, indiferent de tipul rețelei sau de echipamentul terminal utilizat de acesta, pentru toate categoriile de apeluri, către serviciul de urgență 112;

- furnizorii de rețele publice de telefonie transmit apelurile către serviciul de urgență 112, conținând inclusiv informația de localizare primară a apelantului în momentul inițierii apelului, către rețeaua Telekom Romania Communications S.A., care le transmite în mod transparent către SNUAU, fără a modifica informațiile de localizare;

- administratorul SNUAU asigură recepționarea și prelucrarea corespunzătoare a informației de localizare primară asociate apelului primit, în vederea obținerii informației de localizare;

- furnizorii de rețele publice mobile de telefonie au obligația de a transmite informația de localizare primară a apelantului, la inițierea fiecărui apel, sub forma unui identificator de celulă și, acolo unde este disponibil acest parametru, sub forma unui identificator de sector de celulă (cell-id/sector-id) pe rețeaua de semnalizare, la inițierea apelului, utilizând sistemul de semnalizare pe canal comun nr. 7. Pentru transmiterea informației se va utiliza parametrul „Location number” din mesajul IAM al sistemului de semnalizare pe canal comun nr. 7, componenta ISUP. Informația de localizare primară transmisă este de forma unui șir de digiți și identifică, în mod unic, o celulă sau un sector de celulă din rețeaua publică mobilă de telefonie din care a fost inițiat apelul către serviciul de urgență 112;

- pe baza șirului de digiți aferent informației de localizare primară transmise de furnizor la momentul inițierii apelului de urgență, administratorul SNUAU efectuează o interogare a bazei de date (care conține cel puțin identificatorul celulei sau al sectorului de celulă, latitudinea amplasamentului antenei, longitudinea amplasamentului antenei, azimutul antenei, deschiderea antenei, raza estimativă de acoperire, frecvența de transmitere a celulei), obținând astfel informațiile geografice de localizare a celulei sau a sectorului de celulă din care s-a inițiat apelul de urgență, împreună cu toate caracteristicile suplimentare existente în baza de date;

- de asemenea, furnizorii de rețele publice mobile de telefonie au obligația de a oferi informațiile de localizare primară a apelantului pentru toate apelurile inițiate în propria rețea către serviciul de urgență 112 de la numerele asignate propriilor abonați, indiferent de modalitatea de plată a serviciilor, precum și de la numerele active în rețeaua proprie pe baza unor acorduri de roaming.

Prin Decizia președintelui ANCOM nr. 1170/2016 pentru modificarea și completarea Deciziei președintelui Autorității Naționale pentru Comunicații nr. 1023/2008 privind realizarea comunicațiilor către Sistemul național unic pentru apeluri de urgență, cu modificările ulterioare au fost aduse o serie de îmbunătățiri dispozițiilor privind realizarea localizării apelantului la serviciul de urgență 112. Astfel, s-a urmărit relevarea fluxului informațiilor de localizare în cadrul procesului de localizare a apelantului în concordanță cu Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2008, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 160/2008, cu modificările și completările ulterioare: prima informație transmisă este informația de localizare primară constând în transmiterea unui indicativ de celulă sau de sector de celulă de la furnizorul de rețele publice de telefonie mobilă la SNUAU, care, pe baza informațiilor de localizare geografică aferente celulelor și sectoarelor de celulă din rețea, transformă informația de localizare primară în informație de localizare pe care, ulterior, o transmite către dispeceratele de urgență.

Totodată, măsurile adoptate prin Decizia președintelui ANCOM nr. 1170/2016 au avut în vedere și faptul că „metoda de localizare cell-ID” descrisă mai sus, nu asigură o localizare suficient de precisă a apelantului, necesară în multe cazuri pentru agențiile specializate de intervenție. Astfel, prin actul normativ indicat anterior a fost introdus, în Decizia nr. 1023/2008, art. 281, text prin care se solicită furnizorilor de rețele publice mobile de telefonie să își aducă contribuția la sprijinirea adoptării și funcționării aplicațiilor corespunzătoare, existente, disponibile și aplicate deja în Europa, cum ar fi soluția de localizare AML/ELS.

Atunci când este inițiat un apel de urgență, telefoanele mobile echipate cu funcționalitatea AML/ELS trimit un mesaj de tip SMS către Centrele de preluare a apelurilor de urgență 112 (Public Safety Answering Points) ce conține informații privind localizarea utilizatorului de telefonie mobilă, informații bazate pe date de la sistemele globale de navigație prin satelit (GNSS), WiFi și Cell ID având o acuratețe de 5 – 50 m. De asemenea, verifică nivelul bateriei telefonului, aceasta trebuie să fie de min. 5% înainte de a activa capabilitățile GNSS și Wifi ale terminalului mobil. Începând cu iulie 2016, Google a introdus funcționalitatea AML pe telefoanele mobile cu sistem de operare Android existente pe piață, începând cu Android 2.3, prin intermediul Google Play Services. Localizarea este calculată în terminal și poate fi transmisă către PSAP (endpoint) în trei moduri: folosind HTTPS POST, Text SMS sau Data SMS. Tehnologia AML/ELS funcționează pe aproape toate telefoanele cu sistem de operare Android (peste 99% din telefoanele existente pe piață care au sisteme de operare Android OS începând cu versiunea 4.0.

De asemenea, funcționalitate AML poate fi implementată și pe terminalele Apple, în țările în care este deja implementată funcționalitatea AML/ELS.

AML/ELS permite utilizarea tehnologiei native a telefoanelor inteligente referitoare la obținerea de informații de localizare bazate pe sateliți (GNSS) și/sau Wi-Fi. Aceste informații sunt prelucrate inclusiv cu informațiile cell-ID și transmise către serviciile de urgență, atunci când utilizatorul apelează numărul de urgență 112.

Soluția de localizare Google AML/ELS este funcțională în 15 țări: Marea Britanie, Islanda, Irlanda, Norvegia, Finlanda, Belgia, Olanda, Austria, Slovenia, Republica Moldova, Lituania, Estonia, Noua Zeelandă, Statele Unite ale Americii și Emiratele Arabe Unite, în alte state aflându-se în curs de implementare sau testare.

Conform Deciziei ANCOM nr. 1170/2016, suplimentar față de informația de localizare primară, furnizorii de rețele publice de telefonie mobilă au obligația de a lua toate măsurile necesare astfel încât să permită transmiterea, către administratorul SNUAU, în maxim 20 de secunde de la momentul inițierii apelului de urgență, a informației de localizare care să conțină latitudinea și longitudinea care caracterizează poziția geografică în care se află echipamentul terminal, cel puțin pentru apelurile către serviciul de urgență 112 inițiate de pe terminale mobile capabile să genereze această informație de localizare. Este necesar, de asemenea, ca administratorul SNUAU, să poată primi și utiliza informația de localizare a terminalului mobil ce va proveni prin utilizarea unor astfel de mijloace.

Totodată, utilizarea unei aplicații mobile care să permită determinarea și transmiterea informațiilor de localizare către SNUAU, reprezintă o modalitate complementară tehnologiei AML pentru furnizarea respectivelor informații.

 Prin utilizarea unei aplicații se asigură în primul rând un element de redundanță pentru soluția existentă în situația în care aceasta nu este  funcțională din  diferite motive (erori de transmitere și validare a informațiilor, probleme la nivelul sistemului de operare al terminalului mobil, probleme de rețea etc).

De asemenea, utilizarea unei aplicații mobile permite apelantului să transmită verbal operatorului 112 coordonatele afișate, în cazul în care acestea nu au fost furnizate către SNUAU prin nicio altă metodă, împreună cu puncte de reper (în situația utilizării funcționalității de hartă),reducând astfel timpul de intervenție.

Suplimentar setului de coordonate primite la momentul apelului către SNUAU, la acțiunea voluntară a apelantului se pot transmite în continuare informații de localizare care vor fi asociate unui caz de urgență aflat în curs de desfășurare, fără a fi nevoie să existe un nou apel de voce. Acest aspect este foarte important în cazurile în care persoana se află în mișcare și nu poate rămâne în apel de voce.

În vederea asigurării unui management unitar și eficient privind gestionarea apelurilor de urgență, se impune ca instituțiile cu responsabilități în cadrul SNUAU, să adopte, conform competențelor stabilite, o serie de măsuri care să asigure gestionarea mai eficientă a unor astfel de situații.

Pentru stabilirea unui cadru legislativ coerent și în vederea reglementării, la nivelul tuturor entităților implicate, a aspectelor vizate de funcționarea unui sistem de localizare realizat prin implementarea utilizării informației de localizare obținută pe baza echipamentului terminal al persoanei apelante, este necesară modificarea și completarea dispozițiilor Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 34/2008, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 160/2008, cu modificările și completările ulterioare.

De asemenea, forma în vigoare a actului normativ nu conține dispoziții cu privire la perioada de stocare a datelor obținute în sistemul informatic SNUAU, fapt ce generează o prelucrare suplimentară nenecesară în raport cu îndeplinirea scopurilor pentru care au fost colectate.

Termenul de 5 ani are la bază un calcul mediu al termenelor de prescripție al infracțiunilor reglementate, cu raportare strict la capacitățile și capabilitățile tehnice de stocare ale SNUAU. Durata medie de viață a mediilor de stocare, astfel încât să se asigure siguranța stocării și accesării datelor, este între 5 și 10 ani pentru HDD, cât și pentru CD/DVD.

În situația în care s-ar fi aplicat termenele maximale de prescripție sau chiar principiul imprescriptibilității, sistemul nu ar fi putut susține, din punct de vedere tehnic, păstrarea tuturor înregistrărilor apelurilor, în condițiile în care mare parte a apelurilor către sistemul 112 sunt non-urgențe sau sunt apeluri false.

Pe de altă parte, din punct de vedere al Regulamentului GDPR-ului, datele personale trebuie stocate pe o perioadă care să fie proporțională cu scopul pentru care au fost stocate, obligațiile juridice de păstrare trebuind să prevadă strict durata acelei perioade.

Regulamentul privind protecția datelor nu stabilește efectiv perioada standard de stocare a datelor cu caracter personal și nici reguli detaliate care să ajute operatorii ori persoanele împuternicite să stabilească aceasta perioadă.

Revine așadar operatorilor, sarcina să stabilească perioadele de stocare a datelor cu caracter personal prelucrate.

Perioada de păstrare a datelor a fost stabilită pentru 5 ani, astfel încât să se asigure un echilibru între protecţia drepturilor persoanei vizate, pe de o parte şi interesul public, pe de altă parte, urmând ca la împlinirea termenului de 5 ani, datele cu caracter personal să fie șterse sau, după caz, distruse.

Din analiza efectuată de către administratorul SNUAU, în anul 2018 dintr-un număr de 4.148 de solicitări de date cu privire la apelurile de urgență înregistrare la SNUAU, un număr de 129 au vizat apeluri efectuate în perioada 2004-2013.

Scopul prelucrării este, în mod clar, identificarea persoanelor la care se referă informațiile ca victime ale unei fapte, astfel încât să fie posibilă exercitarea drepturilor în justiție împotriva autorilor acesteia.

Având în vedere faptul că prescripția răspunderii penale nu este o cauză care exclude infracțiunea, ci o cauză care determină imposibilitate aplicării sau luării sancțiunilor de drept penal, pentru a fi eficientă, răspunderea penală trebuie să aibă loc, din punct de vedere temporal, cât mai aproape de data săvârșirii infracțiunii.

Facem mențiunea că, în conformitate cu raportul EENA Public Safety Answering Points Global Edition-December 2018, marea majoritate a statelor au reglementată perioada minimă de stocare a datelor între 3 luni și 5 ani. Totodată, la nivelul Sistemelor 112 din UE, perioada cea mai mare de stocare este de 10 ani.

Totodată, în scopul creșterii eficienței gestionării apelurilor de urgență, se impune adoptarea unor reglementări care să reducă atât incidența apelurilor non-urgențe (apeluri abuzive sau așa-numitele apeluri de tip „Liniște”), cât și a alertelor false, efectuate de către apelanți care nu pot fi identificați, deoarece utilizează servicii de comunicații electronice furnizate la puncte mobile pentru care plata se face în avans, iar legislația în vigoare nu prevede obligativitatea colectării datelor de identificare ale acestora de către furnizorii de servicii de comunicații electronice.

În prezent, așa cum rezultă din analiza efectuată de către administratorul SNUAU, în perioada 01.01.2019 - 30.06.2019 au fost primite 5.715.723 apeluri la 112 din care 47.70 % apeluri non-urgente (2.726.473 apeluri). Din totalul apelurilor non-urgente, 52,86% (1.441.210 apeluri) sunt abuzive, provenite din rețelele mobile (abonament + prepaid).

Din totalul apelurilor abuzive provenite din retelele mobile, 81,09% (1.168.670 apeluri) sunt de pe cartele prepaid, iar 18,91% (272.540 apeluri) sunt de pe abonament mobil.

Aceste tipuri particulare de apeluri creează mari dificultăţi în deservirea apelurilor de urgenţă reale, întrucât procesarea acestora generează întârzieri în preluarea altor apeluri care pot fi de urgenţă (ex: pentru un timp de procesare de minim 10s pentru fiecare astfel de apel, în primele 6 luni operatorii 112 au pierdut minim 3250 ore pentru procesarea acestora). De asemenea, menținerea actualului regim de reglementare în ceea ce privește furnizarea serviciilor de comunicații electronice pentru care plata se realizează în avans pe lângă efectele menționate deja, produce efecte directe și asupra calității procesării apelurilor de urgenţă reale ca urmare a gestionării unui volum foarte mare de apeluri.

Totodată, după cum reiese din situațiile concrete întâlnite de către administratorul SNUAU în activitatea curentă de operare a sistemului de urgență, au fost recepţionate apeluri de la diverse persoane adulte, care apelau numărul 112 de la adresa de domiciliu pentru a raporta o urgenţă şi, din diverse cauze (probleme acute de sănătate, conflict domestic, stare de panică) nu puteau furniza adresa sau furnizau o adresă incompletă. În această situație, cunoașterea adresei deţinătorului cartelei SIM, ar putea fi un punct important de plecare în soluţionarea unei urgenţe.

De asemenea, în dinamica unei situații de urgență afișarea datelor preînregistrate ale abonaților contribuie semnificativ atât la reducerea timpului de procesare a apelului de urgență, cât și la posibilitatea operatorului centrelor unice pentru apeluri de urgență de a corela/completa/compara informațiile de localizare și de identificare ale apelantului.

Aceste neajunsuri poate fi înlăturate prin existența unei reglementări care să prevadă colectarea datelor de identificare a utilizatorului cartelei SIM prin intermediul căreia se furnizează servicii de comunicații electronice preplătite, date care să fie puse la dispoziția administratorului SNUAU și utilizate de către acesta în conformitate cu prevederile legale.

Pe plan mondial, astfel cum rezultă din raportul „Acces la servicii  mobile și dovada identității 2019”, realizat de către Global System for Mobile Communications Association  (GSMA), la 1 ianuarie 2019, obligația identificării utilizatorilor de cartele preplătite a fost impusă la nivel legislativ de către un număr de 150 de state. Dintre acestea, la nivel european, un număr de 22 de state, printre care Franța, Austria, Belgia, Germania, Italia, Polonia, Elveția, Spania, Grecia, au reglementată obligația furnizării serviciilor de comunicații electronice prin intermediul cartelelor preplătite numai după identificarea utilizatorilor cartelei SIM, identificare realizată prin furnizarea de către aceștia din urmă a unor informații precum - nume, prenume, adresă, codul numeric personal etc. Considerentele care au determinat impunerea acestei obligații diferă de la un stat la altul, respectiv de la un continent la altul. Astfel, în timp ce la nivel european necesitatea reglementării a avut la bază argumente ce țin pe siguranța și securitatea națională sau evitarea utilizării abuzive a unor servicii, la nivelul celorlalte continente printre motivele care au stat la baza reglementării se regăsește și necesitatea reducerii furtului de echipamente terminale.

În ceea ce privește identificarea utilizatorilor cartelor SIM care doresc să utilizeze servicii de comunicații electronice preplătite, în cazul statelor europene care au impus deja această obligație, din analiza modalităților practicate de acestea în vederea identificării, rezultă că identificarea se poate realiza:

exclusiv prin prezentarea utilizatorilor în punctele fizice de vânzare ale furnizorilor de comunicații electronice, ale partenerilor acestora sau ale unor terți care comercializează cartele preplătite, caz în care datelor de identificare ale utilizatorului sunt colectate prin completarea într-un formular, dovada veridicității acestora realizându-se prin prezentarea unui act de identitate, permis de conducere sau, pentru cetățenii străini, pașaport
prin mijloace electronice (diverse aplicații/platforme de verificare a identității) care nu necesită transmiterea unei dovezi a actului de identitate
prin mijloace electronice care necesită transmiterea și a unei dovezi a unui act de identitate sau alt document, în special în statele  unde nu există la nivel guvernamental o bază de date pe care furnizorii să o poată accesa în vederea verificării corectitudinii informațiilor furnizate de către utilizatori.